X. Приложения

VIII. Ресурсное обеспечение государственной программы

Финансирование мероприятий государственной программы будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.

Среднегодовой объем средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию государственной программы составит, 20 млрд. рублей.

Финансирование мероприятий государственной программы за счет средств федерального бюджета осуществляется в установленном порядке в пределах средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, в том числе путем:

• финансирования работ по разработке нормативных правовых документов, необходимых для создания системы эффективного управления сектором водоснабжения и водоотведения;
• софинансирования региональных программ (не может превышать 50% от общего объема программы);
• финансирования Российского фонда развития систем водоснабжения и водоотведения (не может превышать 50% от общего объема программы);
• финансирование мероприятий по стимулированию отечественного производства оборудования и материалов (не может превышать 20% от общего объема программы);
• финансирования работ по информационному обеспечению государственной программы.

Объемы финансирования мероприятий государственной программы с привлечением средств федерального бюджета подлежат ежегодной корректировке с учетом оценки достигнутых результатов.

VII. Механизм реализации государственной программы

Управление реализацией программных мероприятий осуществляет Дирекция государственной программы, в состав которой входят представители федеральных органов исполнительной и законодательной власти и независимые эксперты. В реализации государственной программы участвуют федеральные органы исполнительной и законодательной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации коммунального комплекса.

Дирекция создается Правительством Российской Федерации в форме федерального государственного учреждения «Дирекция по управлению государственной программой «Чистая вода». Полномочия дирекции государственной программы, а также порядок ее деятельности определяются уставом, утверждаемым в установленном порядке. В состав Дирекции государственной программы входят представители федеральных органов исполнительной и законодательной власти и независимые эксперты.

Основными функциями Дирекции государственной программы являются:

• координация деятельности по разработке нормативных правовых документов, необходимых для создания системы эффективного управления сектором водоснабжения и водоотведения;
• проведение конкурсов по отбору региональных программ;
• обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций коммунального комплекса, участвующих в реализации региональных программ;
• сбор и анализ информации о ходе выполнения региональных программ в рамках проведения мониторинга;
• формирование нормативно правовой базы деятельности Российского фонда развития систем водоснабжения и водоотведения;
• контроль за деятельностью инвестиционных фондов;
• формирование информационной аналитической базы о состоянии сектора водоснабжения и водоотведения.

Дирекция государственной программы предоставляет государственному заказчику информацию о ходе реализации государственной программы и об использовании бюджетных средств.

Субъектам Российской Федерации рекомендуется на основе государственной программы разработать и утвердить региональные программы «Чистая вода».

Субъектам Российской Федерации, программы которых прошли конкурсный отбор, предоставляется финансирование за счет средств государственной программы. Участие в государственной программе субъектов Российской Федерации возможно при условии, что субъектом предусмотрены обязательства по финансированию мероприятий государственной программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и привлеченных внебюджетных средств, а также по выполнению субъектами Российской Федерации показателей мероприятий государственной программы.

VI. Информационная обеспеченность государственной программ

Выработка государственной политики в области водоснабжения и водоотведения невозможна без достоверной информации о секторе. На сегодняшний момент не существует единой полной систематизированной базы данных о качестве воды, качестве источников воды, уровне заболеваемости, связанном с плохим качеством воды, а также об уровне тарифов с разбивкой по регионам и муниципалитетам и их доступности для граждан, техническом состоянии системы инфраструктуры и финансовом состоянии организаций в сфере водоснабжения и водоотведения.

Предполагается реализация следующих мероприятий по осуществлению информационно-аналитического сопровождения государственной программы:

• сбор, систематизация и анализ отчетной, статистической, справочной, прогнозной и оценочной информации, получаемой из различных источников для выполнения работ по оценке эффективности и результативности хода выполнения программных мероприятий;
• создание информационно-аналитической базы данных, объединяющей данные из различных источников;
• нормативно-методическое и экспертно-консультативное обеспечение оценки результативности реализации государственной программы на основе информации, полученной из различных источников;
• проведение научно-аналитических и прогнозных исследований по оценке социально-экономической и экологической эффективности реализации государственной программы в средне- и долгосрочной перспективе;
• проведение мониторинга реализации программных мероприятий для получения информации о степени достижения целевых показателей и индикаторов и динамике изменения ситуации в области обеспечения населения чистой водой.

Мониторинг реализации государственной программы осуществляется на основе системы целевых индикаторов. Сбор и анализ информации, необходимой для оценки эффективности государственной программы, осуществляется в рамках информационной аналитической системы, разработанной в рамках программы.
Результаты мониторинга должны быть доступны широкому кругу лиц, в том числе и гражданам Российской Федерации. Для этого предполагается публикация данных в открытом доступе электронной сети Интернет.

Также предлагается реализация комплекса мероприятий по повышению информированности всего заинтересованного круга лиц о целях и задачах государственной программы и проблемах в сфере водоснабжения и водоотведения. Комплекс мер включает привлечение всех видов СМИ, ведущих издательств, общественных организаций, молодежных, экологических, выставочно-ярморочных объединений и других структур. Мероприятия должны привлечь внимание общественности и способствовать созданию новой модели поведения граждан и других потребителей воды, вовлечению их в процесс повышения эффективности использования воды и ресурсосбережению.

V. Механизмы финансовой поддержки мероприятий государственной программы

Сектор водоснабжения и водоотведения является наиболее капиталоемким из всех секторов коммунального хозяйства. Многие инвестиционные проекты имеют срок окупаемости в 10 и более лет, что делает их непривлекательными для частных инвесторов. Возможности органов местного самоуправления по привлечению инвестиций ограничены. Организации коммунального комплекса также не в состоянии реализовывать затратные проекты в секторе водоснабжения и водоотведения.

Инвестиционные средства, необходимые для реконструкции и модернизации существующих систем водоснабжения и водоотведения, а также для строительства новых объектов могут быть получены за счет тарифов, за счет заимствований и за счет бюджетных средств.

В настоящее время тарифы в Российской Федерации более чем в два раза ниже, чем в промышленно развитых странах. В то же время финансирование инвестиционных потребностей исключительно за счет роста тарифов приведет к росту социального напряжения в беднейшей части населения страны, что является недопустимым. Финансирование части инвестиционных расходов в секторе водоснабжения и водоотведения за счет бюджетных средств позволит обеспечить плавный рост тарифов, реализацию инвестиционных проектов с длительными сроками окупаемости, а также будет стимулировать реализацию региональных и местных программ реформирования коммунальной инфраструктуры. При этом бюджетные средства должны использоваться как инструмент снижения рисков и катализатором для частных инвестиций, которые со временем должны стать одним из основных источников капитала в секторе водоснабжения и водоотведения.

Инвестиционные проекты, в реализации которых могут быть задействованы средства государственной программы, делятся на две группы:

• развитие систем водоснабжения и водоотведения в крупных городах, обладающих высоким платежеспособным спросом;
• развитие систем водоснабжения и водоотведения в средних и мелких населенных пунктах и сельской местности, а также крупные проекты с длительным сроком окупаемости, требующие больших финансовых затрат и индивидуальных технологических решении.

Реализация проектов первого типа является наиболее привлекательной для частных операторов. В основном они должны осуществляться за счет привлеченных средств частных инвесторов, которые будут возвращены через тарифы. Роль государственной программы в данном случае заключается в снижении стоимости финансирования проектов и облегчении доступа частных операторов к заемным ресурсам. Эта функция выполняется путем создания Российского фонда развития систем водоснабжения и водоотведения.

Государственные инвестиции в проекты второго типа должны осуществляться в форме софинансирования региональных и местных расходов и только при условии осуществления программ реформирования коммунальной инфраструктуры, соответствующих лучшей практике. В противном случае высок риск неэффективного расходования государственных средств. Финансирование проектов второго типа осуществляется путем финансирования региональных программ «Чистая вода».

Осуществление больших инвестиций в сектор водоснабжения и водоотведения может оказать большое положительное влияние на смежные отрасли промышленности, производящие оборудование и материалы, используемые в секторе водоснабжения и водоотведения. В настоящее время большая часть современного оборудования и материалов импортируется.

В целях развития отечественного производства оборудования и материалов для сектора водоснабжения и водоотведения государственная программа должна обеспечивать приток инвестиций в создание научного и технического потенциала российской промышленности, стимулирование производства оборудования, технологий и материалов в соответствии с современными стандартами. Достижение указанной цели выполняется посредством субсидирования кредитов на закупку отечественного оборудования.

Кроме этого необходима реализация социально значимых мероприятий на повышения качества воды в объектах социальной инфраструктуры.

I. Создание институциональных механизмов, направленных на стимулирование частных инвестиций и развитие отечественного производства

Решающую роль по стимулированию частных инвестиций и развития отечественного производства будет играть создание нового финансового института — Российского фонда развития систем водоснабжения и водоотведения (РФРСВВ).

Целями и задачами РФРСВВ являются привлечение частных инвесторов в сектор водоснабжения и водоотведения, создание рынка по предоставлению долгосрочного доступного финансирования и развитие отечественной производственной базы.

РФРСВВ образуется на основе вклада в уставный капитал средств федерального бюджета (в том числе средств Инвестиционного фонда Российской Федерации). Деятельность РФРСВВ регламентируется уставом. Средства на счет РФРСВВ зачисляются по мере необходимости.

Механизмом реализации поставленных целей и задач является софинансирование инвестиционных проектов в секторе водоснабжения и водоотведения. Софинансирование обеспечивает эффективность выбранных проектов посредством разделения рисков между государством и частным инвестором и стимулирует к созданию рынка долгосрочного доступного финансирования сектора водоснабжения и водоотведения. Кроме этого, данный механизм значительно снижает финансовые потребности и риски участия государства. Механизм будет реализован двумя способами:

• первый способ заключается в рефинансировании новых кредитов, выданных банками организациям, осуществляющим деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, на новое капитальное строительство. К преимуществам данного способа следует отнести максимально широкий охват организаций, которые могут получить финансирование таким способом. Также предусмотрено субсидирование процентной ставки в зависимости от условий договора, в частности, в зависимости от доли применяемых отечественных материалов и оборудования;
• второй способ заключается в участии РФРСВВ в капитале частных инфраструктурных фондов, инвестирующих в облигации и предоставляющих кредиты организациям в сфере водоснабжения и водоотведения. К преимуществам данного способа следует отнести отсутствие необходимости рассматривать каждый проект на уровне правления РФРСВВ и возможность участия инвестиционных институтов таких, как инвестиционные фонды.

Таким образом, РФРСВВ могут быть выделены средства на следующие цели:

1. Рефинансирование кредита, выданного банком организации, осуществляющей деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, в размере до 70%. Рефинансирование может быть осуществлено только при выполнении требований по условиям предоставления кредитов, закрепленных в уставе РФРСВВ. В частности, кредит может быть выдан только под новое капитальное строительство или на модернизацию существующего оборудования. Выкуп обязательств у кредитуемой организации банка может быть осуществлен по цене, не превышающей изначальной стоимости кредита более чем на 0.5 процента.

Условия кредита являются льготными — предусмотрено субсидирование процентной ставки. Кредитуемая организация получает субсидию на выплату государству процентов по долгу. Субсидия не может превышать 12%. Если кредит выдан на срок до 3 лет, то субсидируемая процентная ставка составляет 3% годовых в рублях. В случае предоставления кредита на срок от 3 до 5 лет субсидируемая процентная ставка составляет 5% годовых в рублях. При предоставлении кредита на срок более 5 лет субсидируемая процентная ставка составляет 8% годовых в рублях. Если получатель кредита осуществляет деятельность в рамках концессионного соглашения, то субсидируемая процентная ставка увеличивается на 2% годовых в рублях. Если получатель кредита использует средства на закупку отечественного оборудования и материалов, то субсидируемая процентная ставка увеличивается на 6% годовых в рублях.

2. Участие в капитале частных инфраструктурных фондов, вкладывающих средства в облигации и предоставляющих кредиты организациям в секторе водоснабжения и водоотведения. Доля участия государства в акционерном капитале фондов является миноритарной и не может превышать 49%. В совет директоров фонда входят представители РФРСВВ и Дирекции государственной программы. Устав фонда должен удовлетворять требованиям, установленным уставом РФРСВВ.

Средства фонда могут быть предоставлены организациям, осуществляющим деятельность сфере водоснабжения и водоотведения, а также производящим оборудование для водоочистки и водоподготовки под новое капитальное строительство или на модернизацию существующего оборудования. Срок существования частного инфраструктурного фонда не может превышать 5 лет, по истечении которого средства пайщиков должны быть возвращены. Комиссия управляющей компании не должна превышать 1% от средств фонда и 10% дохода фонда за год.

В случае если доходность фонда не превышает доходность государственных обязательств, то пайщики получают одинаковую доходность за вычетом затрат на управление фондом. В случае если доходность фонда превышает доходность государственных обязательств, то РФРСВВ получает доход равный доходности государственных обязательств плюс 40% от превышения средней доходности фонда над средней доходностью государственных обязательств за вычетом затрат на управление фондом. Частные пайщики получают оставшуюся часть средств пропорционально первоначально инвестированному капиталу. Доходность государственных обязательств определяется как средняя кумулятивная доходность государственных обязательств сроком от 4 до 6 лет, рассчитываемая за время существования фонда.

II. Механизм поддержки региональных программ

Поддержка региональных программ в секторе водоснабжения и водоотведения осуществляется в виде целевого софинансирования региональных программ из федерального бюджета по результатам конкурсного отбора.

Муниципальные программы по реформированию систем водоснабжения и водоотведения являются частью региональных программ.

К целям и задачам региональных программ относятся реализация инвестиционных проектов в секторе водоснабжения и водоотведения, которые по объективным причинам не могут быть реализованы без государственного участия. Также региональные программы способствуют повышению прозрачности сектора и эффективности его управления.

Основными критериями отбора региональных программ являются:

• объективная потребность в финансировании, возникающая, в частности, в случае отсутствия доступа к источникам водоснабжения или их низкого качества. Также потребность в финансировании определяется бюджетной обеспеченностью субъекта Российской Федерации;
• эффективность вложения средств, которая определяется исходя из стоимости строительства объектов инфраструктуры и планируемых результатов осуществления инвестиций;
• качество программы по совершенствованию системы управления сектором водоснабжения и водоотведения. В частности, в рамках программы могут быть предусмотрены переход на долгосрочный метод тарифного образования, заключение концессионных соглашений и другие мероприятия по совершенствованию системы управления.

При отборе регионов следует учитывать необходимость концентрации финансовых ресурсов. По этой причине количество субъектов Российской Федерации, получивших поддержку, не должно превышать десяти в год.

Доля финансирования программы за счет средств федерального бюджета не должна превышать 60%, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в совокупности должна составлять от 30 до 50 %, за счет средств организации коммунального комплекса — от 10 до 30 процентов.
Порядок отбора региональных программ и их финансирования устанавливается Правительством Российской Федерации.

III. Обеспечение питьевой водой объектов социальной инфраструктуры.

В рамках данного направления предусмотрено оснащение системой очистки объектов социальной инфраструктуры.

В настоящее время большинство социальных объектов — школ, больниц, домов престарелых, детских дошкольных учреждений, организаций общественного питания и предприятий промышленности, выпускающие продукты питания, — используют неочищенную воду. В продукты питания попадают особо опасные для жизни микроэлементы и химические соединения, содержащие хлороорганику, болезнетворные штаммы, токсины и тяжелые металлы.

Предполагается реализация мероприятий по развитию локальных систем водоподготовки, введение порядка обязательной доочистки воды, подаваемой в социально значимые объекты, и установка на них современного технологического оборудования.

Подобная мера содействует развитию производственной базы, а также стимулирует к созданию инновационных технологий на территории Российской Федерации.

В целях формирования систем водоподготовки повышенного качества предусматривается софинансирование закупок и установки дополнительных фильтров отечественного производства для объектов социальной сферы посредством финансирования из федерального бюджета. Софинансирование осуществляется на безвозвратной основе и не может превышать 70%. Уровень софинансирования зависит от бюджетной обеспеченности региона.

Порядок по софинансированию по реализации мероприятий осуществляется дирекцией государственной программы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

VI. Первоочередные мероприятия по реализации государственной программы

Реализация государственной программы в масштабах страны должна осуществляться на основе опыта, накопленного при осуществлении пилотных проектов.

Для отработки механизмов реализации государственной программы предлагается начать реализацию пилотных проектов в сфере государственно-частного партнерства и пилотных региональных программ.

Запуск механизмов государственно-частного партнерства уже в 2009 году позволит привлечь в сектор водоснабжения и водоотведения инвестиции, в том числе, и частные, стимулирующие внутренний спрос и обеспечивающие рост производства и занятости.

Осуществление пилотного проекта в сфере государственно-частного партнерства возможно с привлечением крупной кредитной организации, в органах управления которой представлено государство. Это позволит в дальнейшем перейти от пилотного формата взаимодействия к формату, установленному нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение государственной программы.

Отработка механизма финансирования региональных проектов может производиться на примере финансирования нескольких региональных программ, подготовленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В числе пилотных проектов также должны быть представлены проекты по оснащению объектов социальной инфраструктуры системами доочистки воды, имеющие особую социальную значимость.

Результаты реализации пилотных проектов должны быть учтены при подготовке нормативной правовой базы, формируемой в рамках реализации государственной программы.

IV. Создание системы эффективного управления сектором водоснабжения и водоотведения

I. Создание благоприятной бизнес-среды

Полноценное, эффективное развитие сектора водоснабжения и водоотведения в России невозможно без привлечения частных инвестиций и привлечения частного бизнеса к управлению системами коммунальной инфраструктуры, их реконструкции и модернизации. Достижение этой цели возможно только на основе ясных и четко прописанных в законодательстве приоритетов и принципов государственной политики в секторе водоснабжения и водоотведения.

Для повышения инвестиционной привлекательности сектора водоснабжения и водоотведения частным инвесторам должны быть даны четкие и недвусмысленные гарантии возврата вложенных инвестиций. При этом доход, который инвесторы будут получать на вложенные собственные и привлеченные средства, должен быть сопоставим с рисками, которые они несут, осуществляя инвестиции в монопольную деятельность по водоснабжению и водоотведению.

Основополагающим элементом системы государственных гарантий является система государственного регулирования тарифов. Действующая система тарифного регулирования, основанная на применении при установлении тарифов метода экономически обоснованных затрат, требует реформирования, которое должно осуществляться в трех направлениях:

1. Переход к установлению долгосрочных тарифов. При установлении тарифов на один год организации, обеспечивающие водоснабжение и водоотведение, не заинтересованы в снижении издержек и повышении качества услуг. Организации получают выгоду от увеличения эффективности только в течение года, после чего тарифы пересматриваются с учетом достигнутых показателей.

Изменению ситуации будет способствовать переход на новую систему тарифообразования на основе долгосрочного регулирования тарифов, основанного на применении метода доходности инвестированного капитала (RAB-регулирования). В соответствии с этим методом тарифы устанавливаются на срок от трех до пяти лет.

В методологии RAB тариф формируется из трех составляющих:

• доход на инвестированный капитал, сопоставимый с доходом в других отраслях со схожими рисками;
• возврат капитала, осуществляемый в течение 10 — 20 лет;
• операционные расходы, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования и индексируемых с учетом роста цен в экономике.

Если ранее организация осуществляла инвестиции в пределах средств, заложенных в тариф, то в RAB использован принцип ипотеки: расходы осуществляются в текущий момент в необходимом объеме, в тарифе эти инвестиции рассматриваются как кредит потребителю, который погашается за 10 — 20 лет и по которому начисляются проценты. При этом стоимость средств, привлекаемых регулируемой организацией, ниже, чем стоимость кредита для потребителя.
Вместе с тем при переходе на RAB компания должна нести ответственность за реализацию инвестиционной программы, обязательства по сокращению операционных расходов и потерь, росту надежности и качества услуг.

Важным условием для применения метода доходности инвестированного капитала является макроэкономическая стабильность, стабильность правил регулирования, последовательность и качество политики регулирующих органов. Постепенный переход на новую систему тарифного регулирования в секторе водоснабжения и водоотведения предполагается начать с 2010 года.

2. Применение концессионных соглашений. Концессионные соглашения являются наиболее эффективной формой привлечения частных инвестиций в сектор водоснабжения и водоотведения, поскольку обеспечивает четкие гарантии возврата инвестированных средств. Процесс перехода от договоров долгосрочной аренды к заключению концессионных соглашений требует изменения законодательства о концессионных соглашениях и законодательства об основах формирования тарифов организаций коммунального комплекса.

В законодательстве о концессионных соглашениях требуется:

• предусмотреть возможность передачи в концессию имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения (МУП);
• предусмотреть возможность заключения концессионного соглашения с несколькими концедентами;
• предусмотреть возможность передачи кредитору в залог прав по концессионному соглашению;
• уточнить ответственность концедента по исполнению условий концессионного соглашения;
• определить порядок трансформации ранее заключенных договоров долгосрочной аренды в концессионные соглашения;
• усовершенствовать типовые концессионные соглашения, применяющиеся в секторе водоснабжения и водоотведения.

В законодательстве об основах формирования тарифов организаций коммунального комплекса требуется установить полномочия регулирующих органов и порядок регулирования тарифов в случае заключения концессионного соглашения.

3. Совершенствование системы разграничения полномочий регулирующих органов и устранение избыточного регулирования. Регулирование организаций в секторе водоснабжения и водоотведения осуществляется на нескольких уровнях: муниципальном, региональном и федеральном. Надбавки к тарифам, плата за подключение и тарифы устанавливаются муниципальными регулирующими органами. Индексы предельного роста тарифов для муниципалитетов устанавливаются региональными органами регулирования. На федеральном уровне по решению Правительства Российской Федерации устанавливаются индексы предельного темпа роста тарифов для субъектов Российской Федерации.

Основные проблемы в области тарифного регулирования существуют на муниципальном уровне и вызваны они в первую очередь отсутствием кадров и низким уровнем квалификации. Также у муниципальных органов существует конфликт интересов, связанный с тем, что они одновременно владеют, управляют объектами систем водоснабжения и водоотведения и осуществляют регулирование, в том числе тарифное, организаций, осуществляющих их эксплуатацию.

Региональные органы регулирования фактически дублируют деятельность муниципальных органов регулирования в процессе установления индексов предельного темпа роста тарифов. Региональные органы регулирования, с одной стороны, имеют избыточный набор инструментов влияния на решения муниципальных органов регулирования, включая индексы предельного роста тарифов, индекс предельного роста платы граждан за коммунальные услуги и критерии доступности коммунальных услуг. С другой стороны, возможности контроля за деятельностью муниципальных органов регулирования, в частности возможности пересмотра решений, не соответствующих решениям вышестоящих органов регулирования, ограничены.

В процессе регулирования большинство организаций вынуждено обращаться и в муниципальные, и в региональные органы регулирования (например, при снабжении потребителей горячей водой), что создает бюрократию и снижает привлекательность сектора водоснабжения и водоотведения для частного бизнеса.
Решение этих проблем может быть достигнуто путем совершенствования системы разграничения полномочий между регулирующими органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны отвечать за развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципалитетов и инвестиционную политику регулируемых организаций, в то время как регулирующие органы субъектов Российской Федерации должны осуществлять регулирование тарифов и предоставлять субсидии гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг.

К участию в секторе водоснабжения и водоотведения должны быть привлечены и инвестиционные институты. Их роль заключается в независимой оценке рисков, связанных с реализацией проектов в секторе водоснабжения и водоотведения, и привлечении дешевого долгосрочного финансирования. Участие банковского сектора в реализации проектов в области водоснабжения и водоотведения позволит с минимальным риском вкладывать в этот сектор и государственные средства. При этом реализация проектов в области водоснабжения и водоотведения должна быть поставлена «на конвейер» на основе разработанных типовых и модельных решений, а инвестиционные институты должны выступать и в роли распространителей успешного опыта в других регионах страны. После создания работоспособного инвестиционного механизма к инвестициям в инфраструктуру водоснабжения и водоотведения, представляющую собой естественную монополию, могут привлекаться также национальные и зарубежные пенсионные фонды (в международной практике в секторе водоснабжение работают крупные транснациональные компании, обеспечивающие высокую надежность бизнеса при относительно низкой доходности).

В процессе создания бизнес-среды должен быть обеспечен баланс интересов между потребителями и поставщиками услуг. В частности, при реализации инвестиционных проектов должны оцениваться доступность предлагаемых услуг для населения, а также требования, связанные с реализацией других приоритетных проектов, в частности «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

II. Формирование системы государственных обязательств

Одним из основных правовых методов обеспечения населения чистой водой является установление требований безопасности к воде, влияющих на ее качество, технологическим системам и производственным процессам. Установление таких требований, способов и форм контроля за их соблюдением является предметом законодательства о техническом регулировании — технических регламентов.

Комплексное совершенствование нормативной правовой и технической базы в сфере водоснабжения и водоотведения необходимо осуществлять на основе анализа и гармонизации международной и российской нормативной правовой баз, а также анализа норм в смежных отраслях промышленности. К основным программным мероприятиям по созданию и совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы в области улучшения качества водообеспечения населения Российской Федерации можно отнести:

подготовку проектов технических регламентов, включая: «О требованиях к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки», «О безопасности водоотведения» и «Технический регламент «О безопасности воды и водоснабжения»;

подготовку федерального закона «О водоснабжении, водоотведении и очистке сточных вод в Российской Федерации». Данный законопроект должен стать системообразующим нормативным правовым актом, в котором найдут отражение вопросы разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере; система договорных отношений в секторе водоснабжения и водоотведения; основы технического регулирования (регулирования качества воды); формы и механизмы государственной финансовой поддержки обеспечения населения чистой водой, в том числе путем реализации соответствующей государственной программы; порядок обеспечения населения чистой водой в чрезвычайных ситуациях и получения потребителями необходимой информации о безопасности и качестве воды;

совершенствование экологического регулирования. Требования, предъявляемые к качеству воды и качеству сточных вод, должны быть реалистичны и учитывать текущее состояние систем водоснабжения и водоотведения. Излишне строгое регулирование приводит к массовому нарушению законодательства и злоупотреблениям, не создавая правильных стимулов по повышению качества. Экологические и технические требования должны быть установлены с учетом экономической обоснованности. Также необходимо учитывать особенности региона в силу значительных различий по водности, доступности чистой воды из поверхностных и подземных источников, для чего могут применяться дифференцированные по регионам показатели.

Особенно остро в секторе водоснабжения и водоотведения стоит вопрос о плате за негативное воздействие на окружающую среду при сбросе сточных вод. Существующая законодательная база не предусматривает механизмов по стимулированию улучшения качества сточных вод. Зачастую вся ответственность перекладывается на управляющие компании, которые не имеют возможности изменить существующее положение дел. Для решения этой проблемы в первую очередь необходимо разграничить ответственность органов местного самоуправления и управляющих компаний за нарушение экологических нормативов.

III. Развитие инновационного отечественного производства

Достижение цели государственной программы по обеспечению населения чистотой питьевой водой невозможно без построения высокотехнологичной отечественной производственной базы в секторе водоснабжения и водоотведения.

Модернизация сектора водоснабжения и водоотведения на основе устаревших технологий не позволит обеспечить необходимый уровень эффективности. Применение импортного оборудования и материалов обеспечивает технологическую эффективность, но приводит к значительному удорожанию услуг водоснабжения и водоотведения.

В условиях значительного спроса на новое оборудование для сектора водоснабжения и водоотведения отечественное производство инновационного оборудования и материалов должно развиваться опережающими темпами.

Развитие отечественной производства будет осуществляться на основе решения следующих задач:

• создание механизмов отбора передовых технологий и готовых к применению технологических решений в области водоподготовки, водоочистки и водоотведения;
• стимулирование спроса на инновационную отечественную продукцию в секторе водоснабжения и водоотведения;
• стимулирование создания новых отечественных производств с использованием современных технологий, в том числе, с привлечением иностранных партнеров;
• развитие рынка технологий и услуг в области водоснабжения и водоотведения, включая технологии водоподготовки и очистки воды объектов социальной инфраструктуры.

Рынок оборудования в сфере водоснабжения и водоотведения является конкурентным, поэтому решение указанных задач должно быть осуществлено посредством создания Институтов по стимулированию закупок современного высокотехнологичного отечественного оборудования.

II. Цели и задачи программы

Государственная программа «Чистая вода» представляет собой комплекс взаимно увязанных мероприятий, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями промышленности, финансового сектора, научными организациями, реализация которых обеспечит поэтапное достижение цели — обеспечение граждан страны чистой водой.

Государственная программа направлена на реформирование и модернизацию сектора водоснабжения и водоотведения.

Основными задачами государственной программы являются:

— создание эффективной бизнес-среды и условий для привлечения частных инвестиций в сектор водоснабжения и водоотведения на основе прозрачной системы государственного регулирования, обеспечивающей баланс интересов потребителей, собственников и операторов систем водоснабжения и водоотведения. Реализация этой задачи связана с совершенствованием законодательства в области государственного регулирования, определяющего сферы ответственности частного бизнеса, органов государственной власти и местного самоуправления, запуском в секторе водоснабжения концессионных механизмов, переходом к долгосрочным тарифам, созданию инвестиционных институтов и развитию других механизмов государственно-частного партнерства;

— формирование системы государственных обязательств и системы контроля в секторе водоснабжения и водоотведения, включая стандарты качества воды, стандарты потребления и другие целевые индикаторы, обеспечивающие безопасность в секторе водоснабжения и водоотведения;

— обеспечение финансовой помощи в реализации инвестиционных программ в секторе водоснабжения и водоотведения, которая может осуществляться в различных видах: реализация крупных, капиталоемких проектов по реформированию систем водоснабжения, облегчение доступа частных операторов к рынку заимствований и снижение стоимости привлекаемых средств, софинансирование региональных и местных проектов при условии осуществления ими реформы сектора водоснабжения и водоотведения в соответствии с лучшей практикой;

— стимулирование производства инновационного отечественного оборудования, технологий и материалов, необходимых для создания и обеспечения функционирования систем водоснабжения и водоотведения в соответствии с современными стандартами;

— гарантированное обеспечение чистой питьевой водой объектов социальной инфраструктуры, включая школы, детские сади и больницы, в том числе, с использованием систем фильтрации воды;

— повышение информационной прозрачности, создание единой информационной аналитической базы, обеспечивающей государство объективной информацией о состоянии и развитии сектора водоснабжения и водоотведения, включая классификацию территорий по качеству источников воды, финансовому и техническому состоянию организаций сектора водоснабжения, характеристикам потребителей воды и другим показателям;

— создание новой модели поведения граждан и других потребителей воды, вовлечение их в процесс повышения эффективности использования воды и ресурсосбережение.

Задачи государственной программы будут решаться путем внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации и финансирования мероприятий программы на основе механизмов, представленных в программе.

III. Структура государственной программы

I. Основные подходы к реализации государственной программы

Традиционный подход к реализации государственных программ в России заключается в прямой государственной поддержке проектов в секторе водоснабжения и водоотведения. Он выражается, прежде всего в закупке и поставке продукции для федеральных государственных нужд, реализации крупных капиталоемких проектов в области модернизации и развития объектов инфраструктуры водоснабжения, строительства очистных сооружений и пр. К преимуществам указанного варианта можно отнести наличие опыта и отработанной нормативно-методической базы в области разработки и реализации подобных программ.

Недостатки данного подхода связаны с его низкой результативностью и отсутствием прозрачности. Применение данного подхода дает возможность реализовать отдельные проекты, но не позволяет создать эффективную модель развития сектора, работающую без регулярных интервенций государства. В частности, реализация этого подхода не обеспечивает создания условий, предпосылок и стимулов для повышения инвестиционной привлекательности и развития сектора водоснабжения на новой технологической основе, повышения качества услуг организаций водоснабжения и качества воды, потребляемой населением.

В своей основе указанный подход является затратным и ведет к неэффективному использованию бюджетных средств на устранение последствий проводившейся политики в секторе водоснабжения и водоотведения.

Предлагаемый подход к реализации государственной программы предполагает запуск новых экономических, организационных, финансовых и правовых механизмов, увязывающих в единое целое государственную политику в секторе водоснабжения и водоотведения, направленную на развитие конкурентного бизнеса, привлечение инвестиций и передовых технологий в сектор водоснабжения, расширение механизмов государственно-частного партнерства и реализацию региональных и муниципальных программ в области водоснабжения и водоотведения.

Предлагаемые в рамках государственной программы механизмы взаимодействия различных уровней власти, механизмы взаимодействия с частными операторами и инвесторами носят институциональный характер и призваны сформировать долгосрочную систему отношений.

Структура государственной программы состоит из следующих основных направлений:

1. Создание системы эффективного управления сектором водоснабжения и водоотведения, включая:

• совершенствование системы тарифного регулирования;
• построение сбалансированной модели управления сектором, основанной на привлечении частных управляющих компаний на основе концессионных соглашений и договоров аренды;
• формирование системы государственных обязательств в секторе водоснабжения;
• создание Институтов по стимулированию инновационного отечественного производства.

2. Создание механизмов финансирования проектов в секторе водоснабжения и водоотведения, включая:

• обеспечение долгосрочного финансирования и привлечение частных инвестиций на основе софинансирования частных инвестиций и механизма инвестиционных фондов;
• стимулирование производства отечественного инновационного оборудования;
• реализацию региональных и местных программ в секторе водоснабжения и водоотведения;
• реализацию мероприятий по стимулированию производства инновационного отечественного оборудования в сфере водоснабжения и водоотведения;
• реализацию программ обеспечения чистой питьевой водой важнейших объектов социальной инфраструктуры.

3. Создание информационной аналитической базы, обеспечивающей:

• объективную информацию о состоянии сектора водоснабжения и водоотведения, доступную как для регулирующих органов, так и для потребителей воды;
• мониторинг результативности мероприятий государственной программы.

II. Этапы реализации государственной программы

Государственная программа «Чистая вода» будет реализована в два этапа.

В течение 2009 года будут реализованы первоочередные мероприятия государственной программы, включая:

• формирование модели государственно-частного партнерства с привлечением крупного коммерческого банка для финансирования проектов в секторе водоснабжения и водоотведения;
• финансирование первоочередных проектов по обеспечению объектов социальной инфраструктуры системами доочистки воды;
• финансирование первоочередных региональных проектов.

Первый этап государственной программы будет реализован в 2009 — 2012 годах.

Целями первого этапа государственной программы являются:

• построение эффективной системы управления сектором водоснабжения и водоотведения;
• создание институтов и механизмов, обеспечивающих привлечение в отрасль частных инвестиций и частных операторов;
• создание базы для развития инновационных отечественных технологий и производства отечественного оборудования и материалов;
• гарантированное обеспечение чистой питьевой водой объектов социальной инфраструктуры;
• развитие компетенции регулирования тарифов и взаимодействия с частными операторами на региональном и муниципальном уровнях;
• финансирование приоритетных региональных проектов в секторе водоснабжения и водоотведения;
• обеспечение прозрачности и доступности информации о техническом и финансовом состоянии сектора водоснабжения и водоотведения.

Второй этап государственной программы будет реализован в 2013 — 2017 годах.

Целями второго этапа государственной программы являются:

• переход к устойчивой модели развития, основанной на стабильной и сбалансированной системе регулирования сектора;
• привлечение в сектор водоснабжения и водоотведения инвестиций, включая частные инвестиции, необходимых для коренной модернизации

I. Постановка проблемы

Обеспечение населения чистой питьевой водой является приоритетным направлением политики социально-экономического развития России.

Доступность и качество питьевой воды определяют здоровье нации и качество жизни. Отсутствие чистой воды и канализации является основной причиной распространения кишечных инфекций, гепатита и болезней желудочно-кишечного тракта, увеличивается степень риска возникновения «воднозависимых патологий» и усиливается воздействие на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов. До 20% всех заболеваний может быть связано с неудовлетворительным качеством воды. В отдельных случаях отсутствие доступа к чистой воде и канализации приводит к массовым заболеваниям и распространению эпидемий.

Продолжительность жизни россиян находится на нижней границе этого показателя для развитых стран. Обеспечение населения чистой водой окажет непосредственное влияние на снижение смертности, в особенности детской, и увеличение продолжительности жизни.

По оценкам Организации Объединенных Наций, 1,1 млрд. людей имеют недостаточный доступ к чистой питьевой воде, к тому же 2,6 млрд. людей имеют недостаточный доступ к воде для средств гигиены. Прогнозируется, что к 2020 году использование воды увеличится на 40% и к 2025 году два человека из трех будут испытывать нехватку воды.

В России проблема доступа к водным источникам носит локальный характер. Нехватка воды наблюдается на юге России и на отдельных территориях Дальнего Востока.

Качество источников воды в России по сравнению с большинством стран мира находится на высоком уровне. Тем не менее качество воды на различных территориях существенно различается. В источниках воды имеются загрязнения как природного, так и техногенного характера. Наибольшую опасность в России представляют загрязнение воды тяжелыми металлами и заражение воды стоками из скотомогильников.

Сегодня каждый второй житель России вынужден использовать для питьевых целей воду ненадлежащего качества, не соответствующую по ряду показателей санитарно-гигиеническим требованиям. Пятая часть населения не имеет доступа к централизованным источникам водоснабжения и потребляет воду без необходимой предварительной очистки.

Для обеспечения себя и своих семей чистой водой россияне тратят много времени и средств. Значительно выросло потребление бутилированной воды, которая обходится в десятки раз дороже, чем водопроводная. Повышение качества централизованного водоснабжения до уровня, достигнутого западноевропейскими странами, позволит людям отказаться от массового применения бутилированной воды и снизить свои расходы.

Основная причина низкого качества воды, поступающей из источников централизованного водоснабжения, заключается в изношенности коммуникаций и оборудования и устаревших методах очистки.

В настоящее время в Российской Федерации подается в сеть более 18 000 000 тыс. куб. м воды , однако 30,5 млн. человек или 22 % населения, не обеспечены услугами централизованного водоснабжения. Централизованный водопровод отсутствует в 12% городов и 68% сельских населенных пунктов. Потери воды в сетях водоснабжения составляют в среднем 18,5% от общего объема подачи в сеть. В целом по Российской Федерации доля непроизводительных потерь воды, не приносящих прибыль, составляет 25% от общего объема забора. Одной из причин высоких потерь воды является изношенность сетей. В Российской Федерации одна треть водопроводных сетей нуждается в замене. В 2006 году заменено только 1,6% от общей протяженности сетей. Сокращение доли сетей, нуждающихся в замене, на 1% приведет к снижению удельного объема потерь воды примерно на 1 500 куб. м. В среднем по Российской Федерации в 2006 году на 100 км водопроводной сети в год приходилось 29 аварий, то есть по одной аварии в год происходит на каждом третьем-четвертом километре водопроводной сети.

В Российской Федерации не проходят полную биологическую очистку 12,3% сточных вод. Из сточных вод, проходящих очистку, до нормативных требований доводится менее половины (46,4%). В России одна треть канализационных сетей нуждается в замене, хотя в 2006 году заменено только 0,4% от общей протяженности сетей. Значительное влияние на состояние окружающей среды оказывают аварии на сетях канализации. По одной аварии в год происходит почти на каждом пятом километре канализационной сети.

Плохое состояние систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод (далее — сектор водоснабжения и водоотведения) связано с недостаточным финансированием отрасли.

В 2007 году в мире в сектор водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод было инвестировано 131,4 млрд. долл. США Примерно 53% из этих средств приходится на развивающиеся страны. Для сравнения, в России вся выручка сектора водоснабжения и водоотведения в 2007 году составила около 8 млрд. долл. США, при этом капитальные затраты составили лишь 6% от операционных расходов организаций, обеспечивающий водоснабжение и водоотведение. В среднем в мире это соотношение составляет 74%, т.е. большую часть расходов в тарифе составляют расходы на капитальные вложения. В результате инфраструктура в России стремительно изнашивается, что приводит как к перерывам в поставках воды, так и к снижению ее качества.

Тарифы на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод приблизительно в три раза ниже, чем в странах Западной Европы. При этом рост тарифов в России обусловлен в первую очередь ростом операционных расходов, в результате чего в перспективе платежи населения за воду в России будут сопоставимы с расходами западноевропейских потребителей при значительно более низком качестве предоставляемых услуг.

При относительно низком уровне тарифов потребление воды в России в полтора — два раза превышает потребление воды в развитых странах. Это связано как с высокими потерями воды, так и с исторически сложившемся стереотипе потребления воды как «бесплатного» ресурса, а также отсутствием стимулов по снижению потребления.

Низкое качество управления в секторе водоснабжения и водоотведения связано с несбалансированностью системы разграничения полномочий и неурегулированностью отношений государства с частными операторами.

Законодательство Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос о возможности приватизации объектов систем водоснабжения и водоотведения. Несмотря на то, что большинство указанных объектов находятся в муниципальной собственности, в отдельных случаях происходит и передача объектов в частное владение. Отношения органов местного самоуправления с привлекаемыми частными операторами не урегулированы: практически не используются концессионные соглашения, договора аренды имеют низкое качество и несут в себе высокие риски, тарифы устанавливаются на короткий период, не урегулированы вопросы платы за негативное воздействие на окружающую среду при сбросе сточных вод.

Отсутствие четко сформулированной системы государственных обязательств приводит к тому, что де-факто никто не несет ответственности за предоставление потребителям некачественных услуг водоснабжения и водоотведения.

В особенности, обеспечение качественных услуг водоснабжения и водоотведения важно для социально значимых объектов, включая школы, детские сады и больницы. В этих учреждениях для достижения необходимого качества водоснабжения часто требуется установка дополнительных систем водоочистки, в том числе системы фильтрации воды.

Большая часть капитальных вложений в сектор водоснабжения и водоотведения осуществляется с применением импортных технологий и оборудования. Учитывая объем потребностей сектора водоснабжения и водоотведения необходимо, развивать отечественное производство оборудования и материалов, в том числе с привлечением зарубежных партнеров и технологий. При осуществлении инвестиций в сектор водоснабжения необходимо отказаться от воспроизведения устаревшей системы и осуществить переход к качественно новым технологиям.

Стимулирование внутреннего спроса на инновационную отечественную продукцию особенно важно в условиях экономического спада. При этом поддержка отечественных производителей позволит не только сохранить производство и рабочие места, но и будет способствовать долгосрочному экономическому росту.
Таким образом, к основным проблемам в секторе снабжения чистой водой можно отнести:

— существенную дифференциацию территории страны по количеству и качеству природных вод, используемых для нужд населения (питьевая и техническая вода, агромелиорация, среда обитания водных биоресурсов и т.д.);

— плохое техническое и финансовое состояние организаций, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод (далее — водоснабжающие организации), и низкая эффективность этого сектора экономики, выражающаяся в одновременном росте операционных расходов и увеличении износа основных фондов, высоком уровне потерь, низком качество очистки отводящих вод и др. Нерациональное водопользование;

— низкая инвестиционная привлекательность водоснабжающих организаций, связанная с непрозрачностью тарифной политики и неопределенностью государственной политики в отношении собственности объектов сектора водоснабжения, участия частных операторов в строительстве, управлении объектами сектора водоснабжения и развития государственно-частных партнерства;

— отсутствие четко сформулированной системы государственных обязательств по обеспечению населения чистой водой (требования к качеству воды как продукту питания, качеству воды, поставляемой с использованием систем централизованного водоснабжения, и требования к очистке сточных вод) как одной из важных публичных функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области обеспечения качества жизни человека;

— отсутствие отечественной технологической базы, дефицит технических решений, в особенности по снабжению сельского населения чистой водой, обеспечению противоаварийной защиты систем водоснабжения и водоотведения, отсутствие технической базы для производства современного оборудования и материалов в объеме, обеспечивающем потребности водоснабжающих организаций.